中国历代行政区划的变迁-第4章
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三国时代以后，州一郡一县三级政区制已成为正式制度。三级制实行之初，还算正常，以十数州之地辖百来郡、千余县，层次与管理幅度相称，比例适当，州、郡、县三级都能发挥作用。以西晋前期为例，19个州统辖172个郡国，1232个县。平均每州辖八九个郡，每郡辖七八个县，基本合理。
西晋的统一时间很短，只有20多年功夫，便陷入八王之乱，继而在长期的动乱中倾覆。于是分裂局面再度出现。因此可以说，在中央集权尚未高度发达的时候，实行三级制以及第一级政区幅员过大都是酿成分裂割据的因素。
东晋以后，南北分裂对峙局面延续了270多年。分裂往往带来战乱，在战争中立功的武人以及敌方来降的将领，政府都要给予封赏。而封赏之物则是州刺史、郡太守等职务。为了应付越来越多的职务分配要求，政府只得把州、郡的区划分割得越来越小，《宋书·志序》形容当时这种情形说，“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。但直至南朝梁朝前期，问题还未到十分严重的地步。梁天监元年（公元502年）共有23州，326郡，1300县。然而不到半个世纪，形势大变，州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年（公元546年）已有104州，586郡。就在这一年，北朝的东魏、西魏对峙政权也共有116州，413郡。这样，南北朝合计，共有220州，999郡，比两个半世纪以前的西晋，州膨胀11倍，郡膨胀10倍。
这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的征象。中央政府对地方政权已经失控，地方权力也近乎解体。在此期间，虽然也出现过打算改革的皇帝，如代东魏而立的北齐文宣帝，就针对当时的混乱局面说：“牧守令长，虚增其数……百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”（《北齐书·文宣帝纪》）揭示由于州牧、郡太守、县令长职位大量增加，而不得不膨胀州郡县政区的反常现象，于是动手并省了部分州、小半的郡及半数的县。
但当时的问题已经非常严重，所需改革的是整个体制，而不是简单地并减州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏制政区混乱状况的进一步恶化，在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年（公元580年），就共领有属州211个、郡508个、县1124个。此时不但州数已接近30多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目之比已降至1：2：6的最低水平。换句话说，平均每州只辖两个郡，每郡只辖三个县。这是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头郡县或双头州郡。
政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步，说明三级制至此已是穷途末路，必须改弦更张了。改革的办法也很简单，只需将中间郡一级政区撤销就可以。事实上，在州刺史大量增加以后，郡太守在许多地方已不管事，仅只备员领俸而已。但是撤销郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。隋代周以后，大臣杨尚希向隋文帝上表，陈述“当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领”的不正常现象，建议“存要去闲，并小为大”，对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议，但不是采取并省州郡的简单措施，而是“罢天下诸郡”（《隋书·杨尚希传》），釜底抽薪，丢掉三级制这个包袱，使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈，由北到南重新统一中国后，州一县二级制便推行到全国。
第三节 州县二级制向道（路）州县三级制的转化
（1）隋代及唐前期的州（郡）县二级制
隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二循环。这场改革旨在通过减少政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过500年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小，尤其是州，在隋代一统之后，总数有300多，由中央政府直接管理很不方便，必须加以调整。
这项任务由隋炀帝来完成，大业三年（公元607年），大举并省州县，并改州为郡。并省之后，全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。隋炀帝仰慕汉代制度，除改州为郡外，为便于中央政府的控制，又模仿汉武帝的做法，置司隶刺史，分部巡察（图4）。
图4 隋代分郡图
经过改革调整以后，隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑，隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。郡县二级制施行不过十数年，残暴无道的隋炀帝就被农民起义打落了皇冠。唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际群雄并起，大凡归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀了起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区，州的设置更加密集，因为当地的首领表示归顺都成了州刺史。后来虽经唐太宗在贞观元年（公元627年）作了并省，到贞观十三年（公元639年）依然还有358个州，县则有1551个。
隋唐的二级制，虽然模仿秦汉制度，但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大，唐的统治比汉深入，郡（州）的数目则无法缩减到百数左右。对于隋唐郡（州）的管理幅度而言，六七县或四五县范围均嫌太小，而对中央政府来说，管理二三百个郡（州）却是很大的问题。据说唐太宗曾把300多名州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为得100个良二千石（郡太守）已不容易，何况得300个好的州刺史，因此必须在二级制政区之上再加一层监察区，对刺史加以纠察。唐初极力避免这样做，担心监察区有变成行政区的危险。但是形势还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展。
监察区在唐初虽可不设，但派遣监察官员却是势在必行，而一旦派出监察官员，就有分区负责的必要，即使名义上不设监察区，实际上已有雏形了。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。贞观元年（公元627年），按山川形便分全国为10道，形式上虽然是地理区划，其中已暗含监察的意味。
整个唐朝前期就在一种含糊的情况下度过，其间有一度打算分全国为24都督区而未成，反对者认为这样做分权太重。直到唐玄宗开元年间（公元713—741年），才终于正式定下监察区的体制，将贞观10道分割为15道，“每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”（《旧唐书·地理志》）。正式设置监察区一方面是唐玄宗踌躇满志的表现，开元盛世使他对局势充满信心，不去顾及监察区的变化前景；另一方面，没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难，监察官员在首都和监察地点之间来去如飞，监察效果也就大打折扣。
然而，监察区一经固定，监察官员一任常职，变为行政区、变为行政官员的可能性就是指日可待的事，只要一有催化剂就能促成这一转变。果不其然，这一催化作用就在20年后发生了。
（2）唐后期及宋辽金的道（路）州县三级制
“渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年，安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦，新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中出现了。
先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区（即方镇）。本来节度使只管军事防御，或“遏四夷之事，不与民政”。后来身兼范阳、平卢两节度使（辖今北京市和河北东北部）的安禄山大受唐玄宗宠信，使之兼任河北道（辖今河北、河南北部、山东西北及东北地区）采访使，开了集军政、民政大权于一身的先例。安禄山正是凭借这个有利背景而发动叛乱的。
为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间，全国已设置44个方镇（图5）。等到平叛战争结束，这些战时区划仍然保留下来，节度使兼采访使的制度也固定下来，而且两使兼而为一。虽然在东南地区有的节度使改名为观察使，但兼掌军政大权的实质是一样的。于是，在州县二级制以上就自然形成了新的一级政区。本来，节度使辖区称为方镇，但因采访使原是道一级的长官，节度使既兼采访使之职，这级政区也就以方镇和道互称，因此唐后期的政区体制就成了道（方镇）—州—县三级制。历代行政区划层级的变迁完成了它的第二个循环。唐代后期的方镇数目大约在40—50之间波动，每镇辖三四州至十来州不等，每州则统四五县之谱。
图5 元和方镇图
方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。尤其是河朔地区（大致相当今华北地区）的方镇通过平叛战争取得很大权力，造成割据形势：主帅（节度使）职务可以世袭或由将士拥戴，财赋不交国库，户口不上版籍，俨然与朝廷分土而治，有如古代诸侯，所以又称藩镇。唐代最终亡于藩镇割据，而且还祸延五代十国，造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训，无疑给宋代的统治者上了深刻的一课，使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始，立即收节度使所领诸州以归中央，实际上一时间又成了州县二级制，似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。
但是，汉唐两代的经验又已表明，在一个幅员广袤的国家中，要施行纯粹的两级制是有很大的困难的。尤其是在统县一级政区（汉的郡、唐的州）数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事，但是设置监察区的后果必然是走向三级制政区，从而引起中央集权的削弱，最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。
在解决这个问题时，宋代的统治者是很花了一番心血的。第一步是对节度使“收其支郡，夺取兵权，制其钱谷”。支郡就是方镇所属各州，借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去政权、兵权和财权后，变成一个虚衔，有名的“杯酒释兵权”说的就是这个故事。之后，政府另派中央官员作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事，意思是暂时代管该州军事行政事务。其实知州是固定官职，只不过名称上耍了花招而已，后来罢去刺史，就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理，派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。
宋初在方镇取消之后，有一段时间，没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来，宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发，将这一临时差使变成固定官职，以之经度和转输地方财赋。既要转输，必须与交通线有关，因此“又节次以天下土地形势，俾之分路而治”。于是路成为州以上的新型行政区划。
在转运使之后，负责监察、司法之职的提刑按察使，负责治安边防的安抚使，负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。这些官员的衙门通称诸监司，分称则为漕、宪、帅、仓诸司。这些监司的行政管辖地域都称为路，但各监司的路并不尽一致，从转运司看来为一路的，在提刑按察司却是两路，而在安抚司却可以是四路。即使当两司的路一致时，两司的治所（行政中心）有时也不在同一地（图6）。
图6 北宋分路图
因此，宋代行政制度的特点是：第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属于不同的部门——监司。第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不相一致，形成一套复式路制。这两个特点表明宋代路的建置是先设官分职，然后再体国经野，恰与历来的传统相反。第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权。这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为�
