中国历代行政区划的变迁-第13章
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宋代除首都陪都外，皇帝出生地或登基以前担任官职或作为封地的州，也都升为府，因此府的数目大增，也与州有同样的等第之别。但还有少数的府地位特别崇高，位在诸府之上，不列等。如作为东南西北四京的开封、应天、河南、大名四府。比四京地位稍低还有所谓次府，如前朝的成都、江陵、凤翔、兴元等府在宋都是次府。
在府州等第之外，宋代统县政区还有另一套级别常使人觉得目眩。那就是《宋史·地理志》在每个州府底下都列有或节度或团练或防御或军事四种不同的标志。这四种州分别有挂名的长官节度使、团练使、防御使和刺史，但实际上这些官员并不到任。这些虚衔只是表明武将逐级升转的次序而已，军事州的刺史级别最低，然后逐级提升。如任命某人为某州团练使，并不表明该人必须真到某州任职，而只是一项荣誉，若改任他为另一州的节度使，则表明荣誉又上升一级。地位最高的节度州还有所谓军额，亦即别称其为某某军节度。如湖北鄂州即称为武昌军节度。军额或军号多从唐后期及五代沿袭而来，也有宋代新创。后人不明白作为府州军监的军与节度州的军额的区别，常常闹出些笑话，以至连历史学者有时也难免失误①。
元代的州与县一样，在至元三年（公元1266年）开始分等，定江北诸州15000户以上为上州，6000户以上为中州，6000户以下为下州。亡南宋以后又定江南诸州三等，以五万户以上，三万户以上和不及三万户为准。元代不但把户口当作州县两级各自的划等标准，甚至还作为州县两级统一的划等依据。换句话说，当县的户数达到与州的户数相等时就要升格为州。例如某县的户口如已达到三万户，就可升格为下州。因此光至元二十年（公元1283年）一年里，升县为州的就有44个（但路、府所治的县户数再多也不升为州）。
这种情况是元代的特例。前此，历代政区的分等是各个层级内部的差别，不同层级之间绝不相混淆。尽管县的户口有时可以超过某些州或某些郡，但县仍为县，不可能升为郡或州。如北周三级制时有5000户以下仍为州，1000户以下仍为郡，而7000户以上却还是县的情况。若县的户口过多，只能析置新县或以县置郡（在唐宋时是置州），但该郡或州一定要有属县。而元代却是由县直升为不辖县的州，表明级别提高而已，政区范围毫无所动（相当于今日的整县改为地级市）。
元代升县为州的政策，从一方面看是提高县的级别，从另一方面看却是降低了州的地位。唐宋的州是统县政区，至少得领有一县者才能为州。元代开始，不领县的州比比皆是，在北方是由于户口的减少而省县入州；在南方则多数是升县为州。因此相当一部分州从此降为基层政区，与县同列。由于南方经济远比北方发达，四五万户的县不少，若按标准多应升为上州，于是元贞三年（公元1297年），又再度调整升州的标准，四五万户为下州，五万至十万户为中州，结果当年升中州者仍有28个，升下州者则有15个。
州在元代介乎基层政区与统县政区两可之间。路、府则在统县政区与高层政区之际。元代的路只分两等：“至元二十年（公元1283年）定十万户以上者为上路，十万户之下者为下路。当冲要者，虽不及十万户亦为上路。”已不单纯以经济因素为依据了。
明初改元代诸路为府，洪武六年分天下府为三等，粮20万石以上为府，20万石以下为中府，10万石以下为下府。本来知府的品秩也依三等而分别为从三品、正四品和从四品，后来都一律改为正四品。清代的府则和县一样，也以冲、繁、疲、难四字而定。
高层政区只有南北朝时候的州有等第之分，其他朝代皆不分等。而州的分等主要也是以地位分，也有以户口为据。先是两晋开始，有轻州、重州之别，但以何标准为据，于史厥文。
州的地位在南朝陈时有明确记载：
第一等是扬州、南徐州、东扬州；
第二等是荆、江、南兖、郢、湘、雍六州；
第三等是豫、益、广、衡等州及青州领冀州，北兖、北徐等州，梁州领南秦州、司、南梁、交、越、桂、霍、宁等州共15州。
其余诸州皆在第三等以下。扬州为第一等，因为首都建康所在。南徐州领吴郡、吴兴等郡，东扬州领会稽等郡，均为长江下游重地。第二等即是长江中游重镇。第三等是更次一级的边防要地，但其中所列之州多是梁代旧有，至陈代多已失于北朝之手。
其实陈代州的分等，并非首创，梁代初年的23州都列其地位高下，以安排官职，只是详情不明。北朝的州起初也不分等，至北齐才如郡县之例分为九等，分等依据也不详。北周时期诸州按户数分为五等，即30000户以上，20000户以上，10000户以上，5000户以上和5000户以下。五等州皆置刺史，品位没有高下。在诸州之上的是雍州，长官为牧，因其为首都长安所在。
隋代统一北方之初，三级制未废，州郡两级都各分九等。高层政区的分等至此为止。唐以后的高层政区，无论方镇（道）、路、行省皆未再行分等。
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注释：
①如台湾中华书局出版的《中国历代县制考》就说：“军之地位虽不如州，而其制仍较州为尊重，常有因皇子官其地而改为军者，如神宗尝为光国公，以光州为光山军……”这个说法其实大错，光州并未改为光山军，而是从军事州升为节度州，而赐军额为光山军。光州仍是光州。还有人以为岳飞在广西瑶区当过官，因为岳飞曾任清远军节度使，而清远军正是广西融州的军额，却不知节度使只是虚衔，岳飞从未到过广西当官。
②从《隋书·百官志》记载推测，其第一等的是扬州，第二等的是南徐州，第三等的是荆、江、雍、郢、南兖五州，第四等是北徐、北兖、梁、交、南梁五州，第五等的是湘、豫、司、益、广、青、衡七州，第六等是越、桂、宁、霍四州。
第三节 政区分等的意义和作用
政区的分等是为了了解国情，以便进行有效的行政管理。各级政区中以县级政区最有必要分等，因为县是亲民单位，是直接管理户口，征收赋税的政府组织。户口的多寡，税收的高低，直接关系到中央的财政收入。因此将县按照一定标准区别其等第，实际上是中央政府对国力国情的一项调查和统计，以便作为施政的依据。
统县政区是县级政区的集合，因此分等基本标准与县级政区相一致。只是由于统县政区地域较县为大，政治上地位较为重要，所以还要结合政治、军事、地理等因素进行分等。
至于高层政区，则没有必要分等。高层政区亦非每个朝代都有，即使有也多半是由于不得已才设置，如唐后期的方镇有的处于割据状态，何来全国统一的分等？有的朝代的高层政区权力分散在几个机构中，如宋如明，分等显然没有意义。加之高层政区数目少，中央控制紧，情况一目了然，也没必要分等。所以除南北朝后期（当时作为高层政区的州数量也很多）外，高层政区都不分等。即使南朝梁陈两代，州的分等也纯粹是为了安排升转官员的目的。其分等原则是依州的地理位置和其他政治因素而列其高下，以便安插不同级别的官职。隋代后期取消这一陋规以后，历代高层政区再不分等。南北朝门阀制度森严，寒庶之分非常明确，因此与官员的九品中正制相对应，北朝的齐、隋也都有分州郡县三级各为九等的做法，但到隋重新一统宇内之后，这种做法就被抛弃了。
2000年政区的分等标准是以经济因素为主并结合政治军事因素而定。户口是征税纳赋的依据，秦汉田租的征收，王侯的分封都是以户为单位，魏晋以后实行户调制，更是以户为单位征集的。所以元代以前分等的标准离不开户口数。农业社会里，人是最主要的生产力，所以户口的殷实和经济的发达是同一件事的两个侧面。因此以户口作为分等标准是经济因素的最好体现。但是由于赋役剥削越来越严重，逃避赋役的户口越来越多，直接影响政府的财政收入，因此明代就改为以钱粮数为分等的依据。因为粮食的产量与土地数量（垦田数）相联系，户口可以逃而土地较难于隐瞒。
分等的标准在经济因素之外，政治军事因素也有一定的重要性，这在上面已分别提到，不再赘述。
政区分等的意义自然在于了解国情，但还有一项重要的作用是以此来决定该政区长官的级别，政府组织的规模，僚属的配备，以及行政经费的分配。古代中国是官僚政治高度发达的国家，官员的任免升迁、俸禄品位都有一套严格明细的规定，中朝外官莫不如此。政区的分等又可作为外官升黜的依据。
各正史的《百官志》往往保留了不同等第政区的行政组织规模和官员品俸的具体规定。如《隋书·百官志》记隋前期九等县的组织规模说：“县置令、丞、尉、正，……等员，合九十九人。”这九十九人是指上上县官员吏职的配备，然后逐级往下减员：“上中县，减上上县吏属四人。上下县，减上中县五人。中上县减上下县十人。中中县，减中上县五人。中下县，减中中县五人。下上县，减中下县十二人。下中县，减下上县六人。下下县，减下中县五人。”由此我们知道，隋前期最低等的县犹有吏员47人。
又如傣禄的规定为：“刺史、太守、县令则以计户而给禄，各以户数为九等之差……大县百四十石，其下每以十石为差，至于下下，则六十石。”县令的品位则只以三等计，“上县令，为从六品，中县令为从七品，下县令为正八品。”其他朝代也莫不大同小异，如宋制，赤县或二万户以上县才置县丞，又主簿一职须1000户以上的县才得置，400户县仅设尉兼主簿事。元代的上县则置尹、丞、尉各一人，中县不置丞，下县民少事简之地则以簿兼尉。如果县不分等，则这些规定都失去基础。统县政区的情况也与县相似。
所以行政区划分等的实际意义，一言以蔽之，仍是以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。在封建社会前期，户口的多寡就表示财赋的丰啬，同时户多也表明事繁，所以以户口作为基本标准。后期两者脱钩，因此直接以税粮为据分等。但实际上行政事务的繁简易难只用人口财赋两项还不够说明，所以民国时期还加上面积的广狭这项指标。
第七章 都尉、都护府和都司卫所——军管型的特殊政区
以上各章叙述的都是正式政区，也就是统称为郡县制的政区。但是组成历代王朝疆域的除正式政区外还有各种类型的准政区，尤其在边境和少数民族地区，往往采用军管或军事监护形式的特殊政区进行统治管理。这一章选择其中最典型的一些实例进行分析。
第一节 两汉魏晋的都尉
都尉是汉代郡的长官，作为郡太守的副贰，掌管一郡的军政事务，但在边境和内地某些地区都尉，成为一种实际上的政区。汉代都尉种类很多，与政区有关的有部都尉和属国都尉。
部都尉 汉代边郡常按方位分设东、南、西、北、中诸部都尉，如西汉北边的辽东、辽西、上谷、代、雁门、定襄、云中、五原、朔方等郡都设有东、西两部都尉。这些边郡面对匈奴，沿东西方向分设都尉，显然有利于增强防御力量。除了这个作用外，部都尉之设，还往往是置郡的先声，或者是废郡以后的归宿。
如汉武帝初年就曾派遣大文学家司马相如略定西夷，在今四川云南交界的少数民族地区设一个都尉，十几个县，归蜀郡所辖。这个都尉后来发展成两个郡：以邛族地置越嶲〔xi西〕郡，以笮〔zuo昨〕族地立沈黎郡。汉武帝末年，沈黎郡被废弃，就成为蜀郡的西部都尉。蜀郡又设有北部都尉，主要管理冉駹〔mang忙〕族，后来成立汶山郡，西汉末期，该郡取消，又恢复为北部都尉。
所以部都尉常设立在新开辟的少数民族地区，以便为设置正式政区的郡作准备，也就是说先用临时军管的办法，保持当地的故有习俗，免征赋税，待条件成熟，再设郡。相反，当设郡不利于有效的统治管理时，正式的郡也可退而为都尉治。除上述两例外，又如汉武帝中期在朝鲜设有四部，其中临屯、真番二郡先后罢省，前者成为乐浪郡的东部都尉，后者成为同郡的南部都尉。但这种情况比较少见。尤其是西南地区，都尉的设置必定是建立新郡的前奏。如上述蜀郡北部都尉到三国时期，到底还是�
